通过法律冲突裁决程序促进重庆实现全面禁烟的行动值得点赞

作者:黄金荣     中国社会科学院法学研究所副研究员

2020年9月29日,重庆市人大常委会通过了《重庆市公共场所控制吸烟条例》,不过这一本应被视为重庆公共卫生地方立法重大进展的地方性法规日前却遭到了众多公共卫生和法律专家的强烈批评。批评的矛头主要指向该条例第8条允许餐饮、住宿、娱乐场所划定或设置吸烟区的规定。他们认为,这条规定不仅使得出入这些公共场所的公众以及在此工作之员工的健康权无法得到有效保护,而且也涉嫌与世界卫生组织《烟草控制框架公约》以及卫健委(原卫生部)《公共场所卫生管理条例实施细则》相冲突。为此,中华预防医学会、新探健康发展研究中心、中国控制吸烟协会与北京市控制吸烟协会四家国内著名的公共卫生和控烟组织与一些专家、学者拟联合致信国务院,要求全国人大常委会和国务院就《重庆市公共场所控烟吸烟条例》第8条的合法性问题进行审查和裁决。

对重庆市控烟条例受到的广泛质疑,我们必须将其放在中国控烟立法发展大背景下才能得到很好的理解。随着对烟草危害认识的日益加深,我国在上个世纪90年代就曾出现过一波城市公共场所控烟立法的浪潮,大部分大中城市都制定了相关的控烟法规或规定。重庆市在 1998 年也制定过《重庆市公共场所禁止吸烟的规定》。不过,那时的控烟立法大都存在很大的缺陷,如豁免的场所过多,普遍允许设立吸烟室和吸烟区。还以重庆市1998年的控烟立法为例,该立法不仅不要求室内工作场所、餐饮场所、住宿场所实行控烟,而且还广泛允许娱乐场所、公共交通等候室等室内公共场所设立吸烟室。这些立法上的缺陷再加上普遍存在的执法不严现象导致控烟立法基本上形同虚设,公众在公共场所免受二手烟危害的权利事实上并没有得到有效的保护。2006年世界卫生组织《烟草控制框架公约》在我国正式生效后,我国的控烟运动开始兴起,公众的健康意识不断得到提高,制定符合《烟草控制框架公约》、实行全面无烟的地方立法开始逐步成为一个普遍趋势。目前北京、上海、深圳、西安、兰州、秦皇岛、武汉等十几个城市都通过专门的全面无烟立法实现了室内公共场所、室内工作场所和公共交通工具全面禁烟;还有更多的城市通过爱国卫生条例和文明促进条例中的控烟条款实现了室内公共场所全面无烟。从这个意义上说,尽管2020年重庆的控烟条例与其1998年控烟立法相比取得了一些进步,但其相对于2006年后形成的全面无烟立法潮流而言仍然显得非常不合时宜。作为中国人口最多的特大城市和直辖市,重庆市这种显然具有严重缺陷的控烟立法也确实为未来中国控烟立法起到了非常负面的作用。

无论是从公共卫生的角度,还是从立法和执法的角度,重庆市控烟条例第8条允许餐饮、住宿、娱乐场所划定或设置吸烟区的规定都是不科学的,也是非常不明智的。该条例第1条声明其立法目的是为了“减少吸烟对公众健康的危害”,但公共卫生界早就形成的一个普遍共识是,设置吸烟室或吸烟区并不能让公众免受烟草烟雾的危害。世卫组织《烟草控制框架公约》缔约方会议通过的《防止接触烟草烟雾准则》就明确指出,“不存在符合安全标准的二手烟雾”,“工程技术方针,例如排风、换气和使用指定吸烟区,不能避免接触烟草烟雾” 。因此,允许餐饮、住宿、娱乐场所划定或设置吸烟区的一个必然结果就是使得这些场所的控烟规定实际形同虚设。重庆的立法者可能认为,在餐饮、住宿、娱乐场所实现全面禁烟阻力大,执法也会比较困难。但他们可能没有想到的是,世界(包括中国)控烟立法的执法经验却表明,要严格执行有关吸烟区条件的规定也是非常困难的;更要命的是,即便执法者在这方面真正做到了严格执法,最终也可能只是浪费宝贵的执法资源,因为设置吸烟区本身并不能有效减少烟草烟雾对公众健康的损害。

令人遗憾的是,尽管在重庆市控烟条例的立法过程中,公共卫生界一再呼吁其取消对餐饮、住宿、娱乐场所这几类具有标志性的室内公共场所的全面禁烟豁免,但重庆市的立法者最终仍然选择坚持原有立场。现在的问题是,对于重庆市已成既成事实的条例在法律上是否存在补救的机会?在理论上,这个纠正机会仍是存在的。从法律上说,重庆市控烟条例第8条首先涉嫌违反我国已经加入的《烟草控制框架公约》第8条有关要求缔约国实现室内公共场所、室内工作场所和公共交通工具实行全面无烟的规定,尽管我国对于国际条约的国内实施方式规定得并不十分明确,但要求地方性法规不得违背我国加入的国际条约这一点在法律上并没有任何疑问。为此,公众可以要求全国人大常委会在对重庆市控烟条例进行备案时对其是否违背国际公约的情况进行合法性审查。其次,该条例也涉嫌与2011年原卫生部制定的《公共场所卫生管理条例实施细则》第18条有关“室内公共场所禁止吸烟”的明确规定相冲突。我国《立法法》虽然确认地方性法规与部门规章具有同等效力,但也规定两者相冲突时可交由国务院进行裁决,如果国务院认为应该优先适用部门规章的规定,则还需由国务院进一步提交全国人大常委会进行裁决。根据上述规定,无论是要确认重庆市条例违反《烟草控制框架公约》还是与卫健委《公共场所卫生管理条例实施细则》相冲突时确认应优先适用后者,最终的裁决权力都在全国人大常委会手里。

随着我国依法治国战略的全面实施,目前致力于处理法律冲突问题的法规备案审查工作已获得前所未有的重视。2019年全国人大常委会委员长会议专门通过了《法规、司法解释备案审查工作办法》,该办法明确指出,为了“保障宪法法律实施,保护公民合法权益,维护国家法制统一”,全国人大常委会的备案审查工作将“坚持有件必备、有备必查、有错必纠的原则”。重庆市的控烟条例就属于立法有错误因而需要全国人大常委会予以纠正的地方性法规。2019年国家颁布的《健康中国行动(2019-2030年)》基于“始终把人民群众的生命安全和身体健康放在第一位”的理念提出,到2030年我国受到全面无烟法规保护的人口比例要达到80%以上的目标,但作为健康中国行动发布后通过的第一个直辖市控烟地方性法规,《重庆市公共场所控制吸烟条例》允许餐饮、住宿、娱乐场所这三类重要的室内公共场所划定或设置吸烟区的做法既不符合《健康中国行动(2019-2030年)》提出的健康中国理念,可能会严重危及出入这些场所或者在这些场所工作的公民的合法健康权利,也明显违背作为上位法的《烟草控制框架公约》,并且还与《公共场所卫生管理条例实施细则》的规定直接相冲突。对于重庆市立法机关这种明显危及公众健康以及法制统一的行为,部分控烟组织和法学专家试图通过法定程序对《重庆市公共场所控制吸烟条例》提出了合法性审查和裁决申请,对于他们依法采取的公益行动,我们应该给他们点一个大大的赞;我们也真诚地期待全国人大常委会和国务院也能够通过法律手段依法督促重庆市人大常委会纠正错误,以切实维护国家法制的统一以及广大公众的健康权利。

(本文来源于新探健康发展研究中心微信公众号“控烟新探索”)